Serien “Flytta makten neråt” består av sex texter. I den första delen berättade jag om min egen ideologiska och politiska bakgrund till frågeställningen om decentralisering, och varför det ur ett grönt (miljöpartistiskt) perspektiv är en fråga vi tycks ha förlagt. Den andra delen lyfte två viktiga begrepp i sammanhanget – nationalstat och enhetsstat – och försökte beskriva hur dessa påverkar diskussionen om decentralisering.
I den här tredje delen tittar jag närmare på dagens lägsta nivå, kommunen, och det kommunala självstyret.
Har vi kommunalt självstyre?
I Sverige utgår makten, enligt regeringsformen, från folket. Folket har sedan att i allmänna val till kommun, landsting/region och stat sedan att utse representanter att styra de närmaste åren på folkets mandat.
Av de tre nivåerna är staten den tydligt tyngsta: den sitter på hela den lagstiftande makten. Men det finns också ett “kommunalt självstyre” som även det är grundlagsfäst. Det indikerar att det i Sverige faktiskt borde vara så att kommunerna (dvs både det vi kallar kommuner och det vi kallar landsting) har någon form av autonomi gentemot staten.
Och någon form av autonomi kanske man kan säga finns. Åtminstone teoretiskt. I Joakim Nergelius bidrag till antologin “Federalism på svenska” (Karlsson och Nergelius, red.) från 2007 konstateras att ungefär 80% av en kommunal budget går till statligt påbjudna uppgifter. Det lämnar 20% med någon mån av frihet, även om det också där är reglerat av staten att kommunen även där bara får röra sig inom en viss kommunal kompetens. Nergelius för ett resonemang kring hur det kommunala självstyret egentligen rent juridiskt är konstruerat och konstaterar bland annat att syftet med ett kommunalt självstyre ingalunda egentligen inte behöver ses som ett avsteg från tanken på Sverige som en starkt centraliserad enhetsstat:
“Med hänvisning till flera olika motivuttalanden från RF:s införande hävdas till exempel att kommunerna egentligen är att se som förvaltningsmyndigheter eller ‘verkställighetsenheter’, vars uppgift helt enkelt är att verkställa de uppdrag som riksdagen ålagt dem att sköta. Detta synsätt utgår ifrån att RF verkligen syftat till att bekräfta och klargöra att Sverige är en parlamentarisk enhetsstat med en hög grad av maktkoncentration i såväl horisontellt som vertikalt hänseende.” (Karlsson & Nergelius 2007, s27)
Nergelius konstaterar dock efter genomgången att det råder stor oenighet om huruvida det kommunala självstyret i någon väsentlig mening gör skäl för namnet:
“Och vidare råder således en stor, närmast fundamental, oenighet om huruvida det idag, de lege lata, finns något område inom vilket kommunerna med hänvisning till den kommunala självstyrelsen kan påräkna att verkligen kunna styra sig själva utan att behöva riskera inblandning, pålagor eller ålägganden från riksdag eller regering.” (Karlsson & Nergelius 2007, s45)
Grunderna för egentligt självstyre
Det är ju lätt att fråga sig varför vi har en idé om kommunalt självstyre utan någon praktisk konsekvens. Det är lika lätt att se varför den praktiska konsekvensen uteblir. För att uppnå någon form av politisk suveränitet eller självstyre – ens inom något eller några områden – behövs det ju finnas vissa grundläggande premisser för detta. Två är självkskrivna: lagstiftande makt och ekonomisk makt.
Den lagstiftande makten ligger helt och håller på staten, i så mening att de lagar som kommunerna har att följa stiftas enbart på riksdagsnivå. Kommunerna kan förvisso reglera i någon mån själva, genom att fatta egna beslut som verksamheterna har att följa, men dessa kommunala regleringar kan inte motsäga eller göra på något annat sätt än som är lagreglerat.
Kommunerna har något mer att säga till om kring den ekonomiska makten. Staten är förvisso även här den nivå som “äger” frågan, det vill säga den nivå som hanterar och tar intäkterna från de allra flesta skatter. Kommunerna har dock möjlighet att ta ut en inkomstskatt för att finansiera sina verksamheter. Verktyget är dock så trubbigt att det blir svåranvänt. Höjd kommunal inkomstskatt slår lika mot alla, vilket för låginkomsttagare riskerar bli en väldigt stor börda. Kommunala skattehöjarambitioner blir därför mer problematiskt än om samma kommun kunnat höja skatten bara för höginkomsttagare eller på exempelvis tobaksvaror.
Båda dessa saker ger problem ur kommunalt perspektiv. Skatteproblematiken gör det svårt för kommunen att finansiera de verksamheter kommunen behöver bedriva och den tunga lagregleringen av kommunal verksamhet minskar radikalt kommunernas möjlighet att göra egna prioriteringar mellan verksamheterna. Tillsammans med finansiering via direkta statliga bidrag ger detta i högsta grad en bild av kommunerna som föga mer än de “verkställighetsenheter” som nämndes ovan.
För all del, kommunerna som verkställighetsenheter behöver inte vara fel i sig. Idag uppfattar jag en relativt stor rörelse för “likvärdighet” inom olika verksamheter, där denna likvärdighet uppfattas som att exempelvis skola, sjukvård, omsorg med mera ska vara lika över hela landet. Den som upplever likhet över landet som det högsta värdet finns det absolut skäl att kämpa för enhetesstaten som styrande politisk nivå.
Demokrati utan ansvar
Den som vill se statlig styrning i första hand tycker jag i så fall bör överväga att helt förstatliga kommuner och landsting. I min mening blir det nämligen idag ett spel för gallerierna med tre politiska nivåer, när politikerna själva inte kan förmå sig att lämna respektive ansvarsområden i fred. I demokratiteori är ansvarsutkrävande en helt basal del, men idag är det hart när omöjligt att utse tydliga ansvariga inom många områden. Vem är ansvarig för skolans (eventuella) misslyckanden i Sverige? Din utbildningsnämndsordförande, eller Jan Björklund? Vem är ansvarig för att det är så fullt på tunnelbanan eller att din närmaste busshållplats ligger en mil bort? Ditt trafiklandstingsråd eller Catharina Elmsäter-Svärd? Vem är ansvarig för att din kommun har ett så bedrövligt kulturutbud? Din lokala kulturnämndsordförande eller Lena Adelsohn Liljeroth?
Svaren på alla tre frågorna kan mycket väl vara Anders Borg. Men oavsett vem i regeringen som sitter på makten i slutändan, skapar det ett demokratiskt problem. Hur ska vi kräva ansvar av våra kommun- och landstingspolitiker, om det är riksdags- eller regeringsbeslut som krävs för att kommunen ska kunna utföra sina uppgifter?
Därför menar jag att oavsett hur man vill se Sverige styras, så finns det anledning att se de demokratiska problemen med en kommunal nivå som inte kan styra sig själv. En tydligare struktur där den som ansvarar för en verksamhet också har möjlighet att påverka förutsättningarna för verksamheten bör vara utgångspunkten.
I nästa del i serien kommer jag in på regionaliseringen och hur en regionalisering ger möjlighet till en kraftig decentralisering genom att låta regionerna ta makten.