Stockholm som metropolkommun

Serien “Flytta makten neråt” består av sex texter. I den första delen berättade jag om min egen ideologiska och politiska bakgrund till frågeställningen om decentralisering, och varför det ur ett grönt (miljöpartistiskt) perspektiv är en fråga vi tycks ha förlagt. Den andra delen lyfte två viktiga begrepp i sammanhanget – nationalstat och enhetsstat – och försökte beskriva hur dessa påverkar diskussionen om decentralisering. Den tredje delen handlade om dagens lägsta nivå, kommunen, och det kommunala självstyret. Den fjärde delen diskuterar regionaliseringen och hur en regionalisering ger möjlighet till en kraftig decentralisering genom att låta regionerna ta makten. Den femte delen lyfte – lite som en parentes – andra möjliga konstitutionella reformer för att flytta makten nedåt.

I den här avslutande delen tar jag upp möjligheten att stärka Stockholms utveckling genom att göra Stockholm till en metropolkommun utanför övriga regioner.

Stockholm som specialfall
I en tänkt regionalisering av Sverige ser jag Stockholm som ett specialfall. Stockholm har problem, möjligheter och utmaningar som är specifika för Stockholm (eller åtminstone städer som Stockholm). Därför tycker jag det finns anledning att titta på möjligheten att i en eventuell regionalisering av Sverige göra (Stor)Stockholm till en egen politisk enhet.

Detta skulle även lösa ett av problemen med ansvarskommitténs förslag till regional indelning. Där föreslogs en Mälardalsregion bestående av Uppsala, Stockholm, Västmanland, Södermanlands och Gotlands län. Det skulle vara en region med en tredjedel av landets befolkning, vilket mötte kritik då det ansågs vara för stort jämfört med övriga regioner. Ett problem som enkelt löses genom att Stockholm med viss omnejd bryts ut. Den kvarvarande Mälardalsregion skulle innesluta, men inte innehålla, Stockholm och får därmed en befolkningsmängd som ligger närmare övriga tänkbara storregioner. Samtidigt ges möjlighet till de många fördelarna med en storregion, exempelvis på trafiksidan, och läget gör ett tätt samarbete med Stockholm självskrivet.

Fallet Helsingfors
I Finland har en debatt under några år pågått om huvudstaden Helsingfors framtid. Där har man nämligen konstaterat problem i hur staden utvecklas, framför allt med tanke på s.k. “urban sprawl”, dvs att staden sprider sig allt längre ut från centrum. Detta skapar politiska problem med framför allt kollektivtrafik. Men det går även att konstatera en ökande segregering. Det finns också en väst-östlig konflikt där västra Helsingfors har en starkare IKT-sektor och växer i och med den medan då öst eventuellt hamnar på efterkälken.

Ur ett Stockholmssperspektiv är det lätt att känna igen problemen. Även här finns en segregering, även om den kanske i ett internationellt perspektiv är begynnande snarare än fullt utslagen. Även här finns en urban sprawl som sätter kollektivtrafiken under stark press. Även här finns en geografisk konflikt, även om den som diskuteras i Stockholm är nord-sydlig snarare än väst-östlig. Faktum är att professor emeritus i offentlig förvaltning (och tidigare väl meriterad vänsterpartist i Upplands Väsby) Henry Bäck, som i tidningen “Kommunal ekonomi och politik” volym 13, nummer 1 publicerade en artikeln om debatten om Helsingforsregionen, konstaterar att de problem som diskuteras i Helsingfors finns i ännu (något) högre grad i Stockholm.

Bäck tar upp konflikten mellan det faktum att det i storstäder ofta skiljer mellan vad som är den funktionella regionen, den administrativa regionen och identitetsregionen. Den funktionella regionen bestäms av invånarnas rörelsemönster. Tät kontakt mellan olika områden kan sägas definiera den funktionella regionen, exempelvis en hög grad av arbetspendling från en plats till en annan eller mellan två platser. Den administrativa regionen är väl avgränsad eftersom det måste vara tydligt vem som bestämmer vad var. Kommun och landsting är exempel på administrativa regioner. Identitsregioner är områden där människor känner en gemensam identitet, tex “stockholmare”. Den typen av gränser kan såklart vara väldigt flytande och identiteter kan också överlappa.

Storstadens politiska organisering
Bäck lyfter, i perspektiv av samma debatt i Helsingfors, den internationella diskussion om hur samhälleliga tjänster ska organiseras i en storstad och skriver att debatten där står mellan den polycentriska staden, “metropolitan government” (som Bäck i kontexten översätter till metropolkommun) och olika varianter där emellan. En polycentrisk stad är en stad som är uppdelad i flera mindre enheter, tex olika kommuner. En metropolkommun är tvärtom ett konsoliderat system där en enda politisk enhet styr över hela staden. Både Stockholm och Helsingfors ligger närmare polycentrism än metropolisering, med delar av staden som egna enheter, även om det för Stockholm beror på var man drar gränsen för när “Stockholm” slutar som man kan säga huruvida det är många enheter eller inte. Solna, Sundbyberg, samt delar av Lidingö, Nacka, Botkyrka, Ekerö och Danderyd är mer centralt belägna än de delar av Stockholms kommun som ligger längst bort. För att åka tunnelbana till exempelvis Kista eller pendeltåg till exempelvis Spånga behöver man rentav passera både Solna och Sundbyberg först.

De fördelar Bäck för fram med den polycentriska staden är bland annat att det skapar en konkurrens mellan enheterna, där de ska försöka vara så bra som möjligt för att locka verksamheter och invånare. Analogt med detta finns också ett demokratiargument i att medborgarna kan rösta med fötterna genom att flytta mellan kommunerna. Men det finns också demokratiproblem, som i min enkla mening är betydligt allvarligare. Viktigast är att det inte går att med sin röst påverka hela staden. Bäck skriver:

“I den polycentriska staden kan det till och med vara så, att en enskild medborgare saknar möjligheter att med sin röst påverka aktiviteter och regleringar som är betydelsefulla för hennes tillvaro, helt enkelt därför att dessa handhas av kommuner hon inte är medlem i.”

Detta känner vi igen från Stockholm, där bland annat ambitionen på bostadsbyggandet i hög grad beror på hur de olika kommunerna ser på sin egen utveckling, snarare än på Stockholms som helhet. Vi ser också att det spelar roll VAD man bygger, där rikare kommuner väljer att inte bygga hyresrätter för att på så sätt styra vilka som flyttar in till kommunen, eller snarare vilka som inte gör det.

Samma sak gällande infrastruktur, där kommunerna har olika ambitionsnivåer men kanske framför allt ser till egna intressen i första hand. Detta gäller såväl cykelvägar som kollektivtrafik. I dagens Stockholm finns det ingen som medborgarna kan utkräva ansvar ifrån för utvecklingen för staden som helhet.

OECD förespråkar en metropolkommun
Bäck skriver i sin artikel att de inhemska rapporterna inte ens tar upp möjligheten att slå ihop Helsingfors olika kommuner till en metropolkommun, men just det föreslår en OECD-rapport som tagits fram just med anledning av diskussionen om hur Helsingfors ska styras. Rapporten, “OECD Territorial Reviews: Helsinki, Finland” är en rapport från 2003 som finansierats av Helsingfors, kommunerna runt omkring och andra finländska myndighetsintressenter. Bäck skriver om OECD-rapportens slutsatser:

“OECD-rapporten har den mest ingående diskussionen om “metropolitan government”, d v s att regionens kommuner skulle slås samman till en enda. Den fragmenterade kommunstrukturen med endast frivilligt samarbete mellan kommunerna leder på sikt till en räcka oönskade utfall: Invandrare som är beroende av kontant socialhjälp skulle koncentreras i innerstaden. Esbo och Grankulla skulle bli allt rikare enklaver för de välbeställda, särskilt anställda i IKT-ekonomin. Kopplingarna mellan politisk fragmentering och social segregering och innerstadens förfall görs explicita.”

Värt att notera, tycker jag, är att OECD-rapporten också understryker hur sammanslagningen av kommunerna också skulle ge mer makt direkt åt lägre nivåer:

“If power could be shifted upward to the metropolitan area, it would simultaneously be shifted downward to the neighbourhood or arrondissement.”

Rapporten för också fram andra tydliga fördelar med förslaget:

“Land use planning in the metropolis would become more politically and administratively streamlined, as would social housing. Spatial mixing of immigrants and other minorities over a larger geographic area would be more easily accomplished.”

Maktstrukturer talar mot förändring
OECD konstaterar dock också att det politiska förutsättningarna för den här typen av förslag inte är de bästa:

“The proposal runs directly counter to the country’s strong tradition of local autonomy.“

Även Bäck konstaterar detta, men spekulerar också i om motståndet – som exempelvis manifesteras i att de inhemska rapporterna knappt ens tar upp möjligheten – kan ha sin grund i de maktstrukturer som följer på flera enheter: “Det är svårt att värja sig för misstanken att upphovsmännen till de inhemska texterna har vested interests i den rådande strukturen.” Vilket också motsvarar de funderingar jag har fört fram i tidigare delar av den här serien kring varför regionaliseringsprocessen kantrat i Sverige. Varje gång man river upp en struktur för att ersätta den med en ny så utmanar man de positioner som makthavare byggt upp inom det rådande systemet.

De inhemska finska rapporterna talar istället om olika typer av samarbetslösningar. Samverkan mellan kommunerna, landskapsförbund och en “samarbetsstyrelse” för de sex huvudstadskommunerna”. Exakt vilket förslag som fortfarande ligger på bordet vet jag faktiskt inte, och eftersom den här texten egentligen handlar om Stockholm och inte om Helsingfors är det väl egalt. Det intressanta är att dessa förslag har stora demokratiska problem. Det handlar om ickevalda forum, där makthavare som valts till andra nivåer deltar. Det är därför forum som det inte finns någon praktiskt möjlighet att utkräva ansvar ifrån. Det är också oftast forum med otydliga beslutsmandat, vilket gör det svårt att veta var besluten egentligen fattas. Själva komplexiteten i system med olika nivåer av samarbeten gör också insyn för medborgare väldigt problematiskt. Däremot ökar de möjligheten för politiker och tjänstemän själva att påverka. Bortsett från ideologiska åsikter om demokrati i övrigt tenderar ju tyvärr forum utan ansvarsutkrävande och utan insyn att vara många politikers favoritforum.

Stockholm kan ta steget
Samma politiska kultur, mer eller mindre, existerar ju i Sverige som i Finland. Så självklart är Stockholm som metropolkommun en något långsökt tanke ändå. Men regionaliseringsdebatten lär fortsätta, och i ljuset av den debatten är Stockholms som egen konsoliderad politisk enhet en rimlig avvägning mellan olika intressen. Stockholm blir en enhetlig politisk arena, med en enda politisk nivå som gäller över hela området, där de styrande har hela (det politiska) ansvaret för stadens utveckling. Utvecklingslöften kan få tydligt genomslag och misslyckanden blir också omöjliga att lägga på andra än de som faktiskt misslyckats. Som diskuterat i förra avsnittet ger det också möjligt för verkligt lokalt ansvarsutkrävande och verkligt lokal demokratiutveckling.

Vad som skulle innefattas i Stockholm som metropolkommun är förstås en intressant tanke, som jag nog inte kommer försöka besvara här. Jag nöjer mig med att konstatera att det är rimligt att försöka fylla både det funktionella kriterium och det identitetskriterium som nämns ovan. Det vill säga metropolkommunen Stockholms ska omfatta det storstadsområde som har ett större utbyte med varandra och där människor uppfattar sig som “stockholmare”. Det kommer vara ett område större än dagens Stockholms kommun men högst troligtvis betydligt mindre än dagens Stockholms län.

Till syvende och sist är det rimligt att områden längs med gränserna själva får avgöra var de vill höra hemma.